Konferens om ekologisk kompensation, Umeå 13-14 april 2011

Ekologisk kompensation är knappast ett nytt koncept, men för svenskt vidkommande finns det mycket få exempel på fall där det har tillämpats. Botniabanans dragning över Umeälvens delta och slätter är antagligen det otvetydigt mest kända. Tveksamhet inför begreppet från naturvårdshåll kan bero på rädsla för att exploateringsintressen köper sig fria från den negativa åverkan de skapar. Redan här är det viktigt att klargöra hur ekologisk kompensation bör definieras. För att ett exploateringsprojekt ska få genomdrivas krävs enligt miljöbalken att alla tillgängliga åtgärder för att undvika och minimera negativa effekter har vidtagits. De konsekvenser som därefter kvarstår ska beslutande myndigheter ta ställning till om huruvida de är acceptabla. Bedömer man att de inte överskrider vad miljöbalken tillåter kan tillstånd utfärdas, och först då kan frågan om kompensationsåtgärder tas upp. Således kan de åtgärder för att minska negativ åverkan på naturvärden som en exploatör tar upp i sin miljökonsekvensbeskrivning av ett projekt inte definieras som kompensationsåtgärder. Kompensationsåtgärder är de åtgärder som syftar till att förbättra situationen och väga upp resultatet av ingreppet som vidtas efter det att tillåtlighet för projektet meddelats.

Överkompensation innebär att man vidtar åtgärder som totalt sett förbättrar miljöstatusen. För att fortsätta med Botniabanan som exempel togs beslutet att Banverket skulle iordningställa betydligt större arealer lämpliga rast- och födosöksplatser för sädgäss än de som togs i anspråk. Överkompensationen berodde delvis på osäkerhet i fråga om vilka effekter som kunde uppnås. Nuvarande förhoppning är att begreppet ekologisk kompensation allt mindre ska framstå som ett alternativt avlatsbrev, utan istället bli ett viktigt verktyg för miljöintressen att minska den nedåtgående spiralen för biodiversitet.
 
Det landskap rikt på biologisk mångfald som vi skulle vilja bevara, är dessvärre i stor utsträckning redan försvunnet. Istället har vi skapat ett industri- och transportsamhälle. Kan vi i någon mån minska den negativa trenden vore det givetvis ett stort framsteg. Som exempel kan nämnas att det finns studier som redovisar att förekomsten av fåglar minskar med en tredjedel inom 2,5 km från större vägar/järnvägar (samma avstånd för däggdjur är 17 km). Med tanke på hur vägnätet fortlöpande expanderat under det senaste seklet, samtidigt som skogs- och jordbruksmark optimerats för maximal produktion, är det lätt att inse att det finns betydligt färre fåglar idag jämfört med för hundra år sedan. Om nu tanken att exploatörer ska kompensera för sina ingrepp, vore det kanske rimligt att Trafikverket på något sätt vidtog åtgärder för att öka den biologiska mångfalden i takt med att utbyggnaden fortsätter. Och apropå vägar bör kompensation definitivt krävas för vägbyggen som tillkommer vid vindkraftetablering.
 
Frågan om hur biologisk mångfald värderas blir i sammanhanget oundviklig. Hur mycket är ett kungsörnsrevir värt? Oavsett vilka prislappar som sätts kommer konsensus mellan olika intressen aldrig att uppnås. Lättare då att försöka beräkna kostnaderna för åtgärder som skulle kunna få motsvarande positiv effekt, d.v.s. att ett nytt revir tas i anspråk på annan plats. Om exploatörer förstår att (kostsam) kompensation kommer att krävas, kanske de blir mer återhållsamma.
 
I miljöbalkens andra kapitel föreskrivs allmänna hänsynsregler för exploatering, däribland krav på kunskap, bästa lokalisering, alternativa projekt samt skyddsåtgärder. Först sedan dessa krav uppfyllts kan det alltså bli aktuellt med kompensation. Ur naturvårdens synvinkel är kompensation den sista årgärden då exploatering inte kan genomföras utan allvarlig negativ inverkan på miljön, vilket dessvärre per definition är i stort sett omöjligt. Tyvärr måste vi ofta konstatera att små miljöåtgärder i alla fall är bättre än inga alls. Läs gärna miljöbalken 1 kap 1 § för ökad förståelse för hur den är tänkt att fungera!
 
Olika regler gäller beroende på områdets naturvårdsstatus:
Ingrepp i Natura 2000-område
EU:s art- och habitatdirektiv artikel 6 (införlivad i miljöbalken) anger vilka åtgärder som ska vidtas. Det innebär bl.a. att bevarandestatusen för aktuella arter ska vara fortsatt gynnsam och förekomsten oförändrad, att det minst skadliga alternativet för arter och livsmiljöer har företräde, samt att det är verksamhetsutövaren som ska stå för kostnaderna. Intrång i Natura 2000-områden kan egentligen bara tillåtas p.g.a. ”tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse” (imperative reasons for overriding public interest), och skall då kompenseras! Vidare information finns i EU-kommissionens handbok Managing Natura 2000 sites (Pdf 0,8 MB). Den som önskar fördjupa sig mer i naturvärdering och kompensationsåtgärder kan också rekommenderas REMEDE:s Toolkit (Pdf 1,6 MB).
 
Ingrepp i andra skyddade områden, t.ex. naturreservat och nationalparker
Här gäller miljöbalkens nationella regler för att skydda områdets naturvärden. Det är viktigt att känna till att beslutande myndighet (ofta kommun eller länsstyrelse) enligt miljöbalken 16 kap. 9 § får ställa tämligen långtgående krav vid exploatering. Ett för naturvården högst beklämmande faktum är dock att areella näringar, t.ex. skogsbruket, inte omfattas av miljöbalken! Viktigt också att tänka på huruvida kompensationsåtgärden verkligen fungerar (även på landskapsnivå), samt att åtgärden verkligen är just kompensation och att den inte skulle ha genomförts i alla fall. Särskilda regler för områdesskydd beskrivs vidare i miljöbalken 7 kap.
 
Ingrepp i oskyddade områden
Även här kan miljöbalken 16 kap. 9 § tillämpas. Riksdagen har alltså fattat beslut om att kompensation ska övervägas vid exploatering, vilket naturvårdsorganisationer borde lobba hårdare för. Kanske kan det i dessa fall, när det inte finns några föreskrifter om vilka arter/biotoper som ska skyddas i första hand, bli lättare att kompensera med åtgärder som inte är direkt jämförbara? Ett företag som bygger en vindkraftpark i triviallövskog skulle t.ex. kunna föreskrivas att bidra till åtgärder som förbättrar statusen i ett näraliggande naturreservat med ädellövskog. Notera dock att MB 16:9 gäller intrång i allmänna intressen och kan därmed tillämpas av vitt skilda parter.
Göteborgs stad ligger långt framme i frågan och lyckas ofta komma bra överens med projektörer om frivilliga kompensationsåtgärder för natur och rekreation när detaljplaner genomförs. Första steget är att såväl kommuntjänstemän som exploatörer och andra intressenter får fylla i en checklista för beskrivning och värdering av vad som blir konsekvenserna av exploateringen. Detta kunde kanske vara applicerbart även vid vindkraftetableringar?
 
MÖD 2005:5 (Word 0,1 MB) ger vägledande exempel på hur lagstiftningen kan föreskriva kompensationsåtgärder med miljönytta. Miljööverdomstolen beslutade ge tillstånd till kassodling av regnbågslax under förutsättning att bolaget, enligt länsstyrelsens anmodan, anlade våtmarker som kvävereducerande åtgärd.
Tyvärr finns det fler exempel där miljööverdomstolens förfarande skadat höga naturvärden. Även sakkunniga jurister har svårt att inte se MÖD 2006:48 (Word 0,2 MB) som ett ”skadeköp”. Där sökte ett företag tillstånd till provtäkt av kalksten i riksintresseområde för såväl naturvård som materialförsörjning. Dessvärre blidkade exploatörens förebyggande åtgärder MÖD och projektet fick tillåtlighet utan kompensation.
 
Förutom miljöbalken föreskriver Artskyddsförordningen också kompensation. Det kan t.ex. innebära åtgärder för att säkra att en arts bevarandestatus inte påverkas negativt vid dispensprövning utifrån 4 § 4 punkten (förbud mot att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden och viloplatser).
 
Plan- och bygglagen (ny version i maj 2011) ger inget lagrum för kompensationsåtgärder, men kan ändå utgöra ett stöd i form av kunskap och politiska tankegångar. I sammanhanget kan det vara relevant att komma ihåg att lagstiftning ligger relativt långt från naturvetenskap, utan uttrycker istället rådande politik och samhällssystem.
 
Exempel från utlandet
  • Tyskland har en Nature Protection Act som föreskriver kompensation även utanför skyddade områden. Kompensationens form och storlek beräknas med formler beroende på naturvärde, grad av förlust och områdets storlek.
  • I USA föreskriver lagstiftningen kompensation som bl.a. betalas av en fond, till vilken exploateringsföretag betalar avgifter för sina respektive verksamheter. Beslut om vilka kompensationsåtgärder som ska genomföras föregås av att allmänheten får lämna in lämpliga förslag.
  • Storbritannien har infört ”habitat banking”. Målet är att förhindra förlusten av biodiversitet och åtgärderna ska uteslutande vara additiva, d.v.s. tillkomma utöver de som ändå skulle genomföras. Systemet går i korthet ut på att man köper land, som sedan förvaltas utefter vilken typ av negativ åverkan exploatörer orsakar. Aktuella åtgärder kan vara restaurering av våtmarker, predatorkontroll eller skydd av naturtyper. Låt säga att ett bolag anlägger en vindkraftpark, vars vägsystem kommer att påverka vattenförsörjningen till en våtmark. Då kan bolaget, efter det att man så långt möjligt försökt bibehålla vattenflödet, bekosta anläggningen av en ny våtmark. Idealiskt är om det finns tillgänglig mark för kompensationsåtgärden i närheten av exploateringsplatsen, men det är av förståeliga skäl ofta inte fallet.
Under båda konferensdagarna delades deltagarna upp i smågrupper för vidare diskussioner. Frågor som väcktes var:
  • Går det att acceptera en negativ åverkan under kravet enligt miljöbalken, om de ekologiska vinsterna skulle bli större genom att använda resurserna på annat sätt?
  • Hur kommer man runt problemet som uppkommer av att kompensationsfrågan kommer in sent i den juridiska processen? Möjligheterna till acceptans hos exploateringssidan är ju säkerligen större, och kostnaderna för genomförandet mindre, i ett tidigt skede.
  • Hur undviks risken för skadeköp (i synnerhet i den mån kompensationsåtgärderna diskuteras innan beslut om tillåtlighet fattas)? Kan kompensation istället leda till ökad exploatering?
  • Det finns åtskilliga exempel på att mänskliga ingrepp i naturen har misslyckats, hur positiva intentionerna än må ha varit. Hur långt kan vi gå när det gäller att förändra eller skapa nya miljöer?
  • Kan kunskap, t.ex. i form av att en exploatör finansierar forskningsprojekt, vara en rimlig form av kompensation?
  • Hur ska ekologisk kompensation förvaltas och följas upp? Vad händer om effekten av åtgärden blir annorlunda än förväntat?
Konferensen avslutades med följande konstateranden:
  • För att nå målet med ekologisk kompensation krävs att begreppet definieras korrekt.
  • Länsstyrelser, kommuner, exploatörer och intresseorganisationer måste föra en bred dialog, för att få tillstånd lärandeprocesser, erfarenheter samt skapa acceptans för ekologisk kompensation.
  • Det måste till en gemensam syn från beslutsmyndigheter så att samma regler tillämpas för skilda verksamheter.
  • För att få största möjliga genomslag borde riksdagen tydliggöra att verktyget ekologisk kompensation ska tillämpas konsekvent.
  • Vägledning behövs i form av handböcker från Naturvårdsverket samt i form av prejudicerande domar. Det senare kräver att ”gräsrötter” driver ärenden som kan skapa praxis.

Text: Daniel Bengtsson

Fågelskydd
 
KONTAKTA OSS

BirdLife Sverige
Telefon: 0485-444 40, 09:00-15.00 mån-fre (lunchstängt 12-13) 
Postadress: Stenhusa Gård, Lilla Brunneby 106, 386 62 Mörbylånga

Medlemsfrågor (adressändring m.m.)

Telefon: 0485-444 40
E-post: medlem@birdlife.se

Press
Niklas Aronsson, presskontakter och redaktör Vår Fågelvärld

Telefon: 073-915 60 99
ÖVRIGA VERKSAMHETER

Naturbokhandeln

Telefon: 0485-44440
E-post:
info@naturbokhandeln.se

AviFauna Naturresor
Telefon: 0485-44440
E-post:
admin@avifauna.se

Ottenby fågelstation
Telefon: 0485-661093
E-post:
ottenby@ottenby.se

naturum Ottenby
Telefon: 0485-661200
E-post:
naturum@ottenby.se
 
REGIONALFÖRENINGAR